村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治組織，村民委員會組織法是關(guān)于村民委員會組織制度和工作制度的基本法律。2025年6月，十四屆全國人大常委會第十六次會議初次審議村民委員會組織法修正草案。會后，該修正草案從2025年6月27日至2025年7月26日經(jīng)中國人大網(wǎng)公布，向全社會公開征求意見建議。征求意見網(wǎng)頁顯示，共有226人通過網(wǎng)站提出意見410條。

現(xiàn)行村民委員會組織法共6章41條，此次提請審議的村民委員會組織法修正草案共26條，據(jù)此修改后的村民委員會組織法新增1章，為7章50條。此次修改，除完善總則的相關(guān)規(guī)定以外，還完善村民委員會的組成和職責(zé)規(guī)定，完善村民委員會選舉制度、村民會議和村民代表會議制度、民主管理和民主監(jiān)督的制度機制以及完善村民委員會工作的保障制度等。

完善村民委員會選舉制度

村民委員會選舉是實行村民自治的重要環(huán)節(jié)，修正草案規(guī)范村民選舉委員會的組成，增加從事村務(wù)工作一年以上的非戶籍人員經(jīng)村民同意可參加選舉的規(guī)定；并完善村民委員會候選人的資格條件，在現(xiàn)有規(guī)定基礎(chǔ)上，增加“擁護中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，同時明確“被開除中國共產(chǎn)黨黨籍，因犯罪受過刑事處罰，利用宗族或者黑惡勢力從事非法活動、組織或者參加非法宗教活動或者邪教活動的，不得作為候選人”等。

分組審議期間，全國人大常委會組成人員對完善選舉制度相關(guān)規(guī)定關(guān)注有加。全國人大常委會法制工作委員會副主任孫鎮(zhèn)平說：“修正草案規(guī)定從事村務(wù)工作一年以上的非戶籍人員經(jīng)村民同意可參加選舉，這一規(guī)定對于緩解鄉(xiāng)村治理人才不足具有積極意義。但村民自治的本質(zhì)和核心是自治主體的限定性，即主要是有戶籍的本村村民，對于新增規(guī)定的非村民人員參選并當選村委會成員所占比例是否要加以限定？建議對此加以研究?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T翁杰明同樣認為修正草案的這條規(guī)定實事求是，但考慮到村民委員會主任作為法定代表人，他建議還是需要戶籍人員擔(dān)任，其他成員可以是非戶籍人員。全國人大常委會委員蔣卓慶則建議，可規(guī)定村民委員會組成人員中，非戶籍村務(wù)工作者的比例不應(yīng)超過三分之一，并明確當選為村民委員會組成人員的村務(wù)工作者在任期內(nèi)離職的，其在村民委員會的職務(wù)自動終止。

此次修改，明確村民委員會主任可以由村黨組織負責(zé)人通過法定程序擔(dān)任、村民委員會成員和村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以交叉任職，規(guī)定村民委員會成員實行近親屬回避，增加村民委員會下設(shè)婦女兒童工作委員會、人居環(huán)境委員會的指引性規(guī)定，依據(jù)民法典增加村民委員會作為特別法人、從事民事活動的細化規(guī)定等。修正草案規(guī)定村民委員會從事民事活動不得提供擔(dān)保，分組審議中，多位全國人大常委會組成人員表示，實踐中，有的村委會違法違規(guī)舉借債務(wù)問題時有發(fā)生，建議改為“不得違反法律法規(guī)或者國家有關(guān)規(guī)定舉借債務(wù)和提供擔(dān)保”。

完善村民會議和村民代表會議制度

議事協(xié)商是村民行使民主權(quán)利的重要途徑，修正草案著力完善議事協(xié)商規(guī)則：規(guī)定村民會議每年至少召開一次；增加村民會議、村民代表會議討論決定“涉及村莊規(guī)劃、建設(shè)等鄉(xiāng)村建設(shè)重要事項、重點幫扶人員和方案”等職權(quán)；規(guī)定村民會議或者村民代表會議決定的重要事項應(yīng)當先經(jīng)村黨組織研究討論，將“四議兩公開”工作制度法治化；刪除已依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使的具體職能，同時明確村民委員會依法代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的，討論決定有關(guān)集體財產(chǎn)和成員權(quán)益的事項，參照適用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法；增加村民委員會組織民主協(xié)商制度，規(guī)范協(xié)商事項、主體、形式和程序及協(xié)商結(jié)果的落實。

列席分組審議的湖南省人大常委會副主任烏蘭建議適當提高村民會議的召開頻率，改為“村民會議每年至少召開二次”。列席分組審議的全國人大代表張?zhí)烊谓ㄗh增加重大事項觸發(fā)召開村民會議條款，防止關(guān)鍵事項決策繞過民意。張?zhí)烊芜€建議推廣“線上+線下”會議模式，利用視頻會議系統(tǒng)解決外出村民參會難題，并建議建立村民會議議題征集“直通車”。修正草案明確涉及村民利益的六類事項經(jīng)村民會議討論決定方可辦理，張?zhí)烊谓ㄗh增加規(guī)定，“涉及村集體經(jīng)濟重大投資或重大支出的”應(yīng)納入村民會議討論決定。同時，修正草案明確村民委員會應(yīng)當組織村民及其他利益相關(guān)方開展協(xié)商的事項，張?zhí)烊谓ㄗh在條款中增加：“經(jīng)規(guī)范程序形成的協(xié)商共識，村民委員會應(yīng)當作為決策的重要依據(jù)；對未予采納的協(xié)商結(jié)果，村民委員會須在村民會議或村民代表會議上作出說明并記錄備查。”

在全國人大社會建設(shè)委員會委員辛向陽看來，修正草案中關(guān)于民主決策的條款不足，應(yīng)該單獨設(shè)立一款。辛向陽建議將村民委員會主要職責(zé)的規(guī)定分為五款，增加“村民委員會應(yīng)當執(zhí)行村民會議和村民代表會議討論決定的相關(guān)事項，在作出相關(guān)決策時應(yīng)該充分聽取村民的意見”作為第二款。

全國人大常委會委員許為鋼關(guān)注到修正草案內(nèi)容涉及多項表決規(guī)定，村民委員會選舉有表決，村民代表會議和村民會議作出決定有表決，都規(guī)定的是過半票數(shù)通過。他建議將票數(shù)通過的比例提高到三分之二，因為農(nóng)村存在家族影響的情況，往往有大姓現(xiàn)象，如果只是過半票數(shù)的規(guī)定，可能會造成部分村民的利益保護不力。

多方建言強化村級監(jiān)督

修正草案完善民主管理和民主監(jiān)督的制度機制，將村民委員會組織協(xié)商確定的事項及其落實情況納入村務(wù)公開范圍，并規(guī)定村民委員會應(yīng)當設(shè)立村務(wù)公開欄，可以采用現(xiàn)代信息技術(shù)進行村務(wù)公開等。

分組審議中，強化對村民委員會成員的監(jiān)督成為熱議焦點。全國人大常委會委員楊曉超、鮮鐵可表示，通過連續(xù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民委員會成員已經(jīng)成為基層腐敗重災(zāi)區(qū)，多地呼吁通過修改相關(guān)法律加強管理和監(jiān)督。建議對《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)規(guī)定》加以吸收提煉，同時參考農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法第三十五條規(guī)定，在修正草案中單設(shè)一條，作為村民委員會成員廉潔履職規(guī)范，增強制度約束。對村民自治工作中濫用職權(quán)、嚴重損害村民權(quán)利以及干預(yù)基層自治的行為，增加追究相關(guān)人員法律責(zé)任的規(guī)定，并進一步充實現(xiàn)行法律中關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會的規(guī)定，細化職責(zé)，明確監(jiān)督范圍。

監(jiān)察法已將基層群眾性自治組織中從事管理的人員明確為監(jiān)察對象，納入監(jiān)察范圍。全國人大常委會副委員長彭清華說：“從目前各地的實踐看，村務(wù)監(jiān)督委員會不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督的問題比較突出，村級組織自我監(jiān)督機制比較薄弱?！彼ㄗh考慮增加“村民委員會成員應(yīng)當自覺接受監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督，村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)可以向監(jiān)察機關(guān)反映、檢舉有關(guān)問題”等規(guī)定，強化法律銜接，形成監(jiān)督合力。全國人大常委會委員林銳表示，大多數(shù)地方的農(nóng)村基層黨組織書記、村民委員會主任是“一肩挑”，有的還兼任村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人，對他們的監(jiān)管必須要跟上，建議就相關(guān)內(nèi)容進一步細化監(jiān)督的程序和方式。

“到農(nóng)村調(diào)研，群眾反映強烈的就是村干部‘多吃多占’的問題，發(fā)生在最基層的‘蠅貪蟻腐’，群眾感受強烈，意見是最大的。修改村民委員會組織法，建議除自我的民主監(jiān)督以外，應(yīng)該要有明確的外部監(jiān)督的有效制度設(shè)計?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T侯建國如是說。

全國人大常委會委員王洪祥關(guān)注把好“選人關(guān)”，他表示，開展掃黑除惡三年專項行動期間，針對村“兩委”人選如何聯(lián)合把關(guān)的問題，有的地方總結(jié)出一些成功經(jīng)驗，在修改村民委員會組織法時可對此加以提煉。另外，現(xiàn)行法規(guī)定“村民委員會成員可以連選連任”，他建議對村民委員會成員選任期限加以限制。

尚需做好與相關(guān)法律的銜接

此次村民委員會組織法的修改，如何與其他相關(guān)法律做好銜接，一直備受關(guān)注。

家庭教育促進法第九條、第三十八條、第四十八條和反家庭暴力法第八條、第十三條、第十四條等條款，均對村民委員會的相關(guān)責(zé)任作出規(guī)定，這次法律修改應(yīng)該有所銜接。在實踐中，村民委員會依法履職，在促進男女平等、倡導(dǎo)家庭和睦、配合處置家庭暴力等方面開展大量工作，這些工作不僅是應(yīng)該做的，而且是正在做的，在新形勢下還需要做得更好。為此，分組審議中，全國人大常委會委員譚琳建議，對修正草案第十一條第一款關(guān)于村民委員會的職責(zé)規(guī)定中，在“促進男女平等”后增加“倡導(dǎo)家庭和睦”，并在該條第二款“協(xié)調(diào)處理化解信訪事項和矛盾糾紛”后增加“配合處置家庭暴力”。

全國人大常委會委員李紀恒建議強化婦女權(quán)益保障。他建議明確村民資格的認定標準和程序，保障農(nóng)村婦女不因婚姻變動等原因喪失村民資格，并增加促進基層婦聯(lián)組織和婦女參與協(xié)商的條款，充分發(fā)揮婦女在基層治理中的作用。對修正草案第八條關(guān)于村民委員會成員中應(yīng)當有婦女成員的規(guī)定，全國人大常委會委員肖開提·依明建議修改為“應(yīng)當有適當數(shù)量的婦女成員”，與婦女權(quán)益保障法第十四條第三款“村民委員會成員中，應(yīng)當保證有適當數(shù)量的婦女成員”相銜接。

村民委員會組織法修改，同樣牽動全國婦聯(lián)婦女研究所政策法規(guī)研究室副研究員李文的關(guān)注。針對修正草案，李文提出三條立法完善建議。針對修正草案第八條第二款“村民委員會成員中，應(yīng)當有婦女成員”的規(guī)定，李文建議修改為“村民委員會成員中，婦女成員應(yīng)當占30%以上”，為提升村民委員會成員中女性比例提供法律保障。在修正草案第十一條關(guān)于村民委員會的職責(zé)規(guī)定中，她建議增加一款“村民委員會應(yīng)當支持基層群團組織開展聯(lián)系和服務(wù)群眾工作”，為基層婦聯(lián)等群團組織開展凝聚和服務(wù)所聯(lián)系群眾工作提供支持。修正草案第二十八條規(guī)定“需由村民會議或者村民代表會議決定的重要事項，應(yīng)當先經(jīng)村黨組織研究討論”，李文建議修改為“需由村民會議或者村民代表會議決定的重要事項，應(yīng)當先經(jīng)村黨組織研究討論，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府進行審核指導(dǎo)”。

（2025年8月12日《農(nóng)民日報》記者 李秀萍）