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近日，網(wǎng)上一則“公職人員下班兼職送外賣”新聞引發(fā)社會(huì)公眾熱議。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員能否兼職從事副業(yè)、是否違反黨的紀(jì)律和相關(guān)法律法規(guī)，可作如下分析。

一、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員身份的界定

公職人員的范圍包含黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兼職作出專項(xiàng)規(guī)定，所以對(duì)于兼具黨員領(lǐng)導(dǎo)干部身份的公職人員，應(yīng)當(dāng)同時(shí)受到黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律法規(guī)雙重約束。

“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”是指擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，系黨內(nèi)重點(diǎn)管理對(duì)象。按照中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的答復(fù)，“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”的范圍主要包括以下三部分：一是黨政機(jī)關(guān)中的“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”，包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)以及參照公務(wù)員法管理的單位中擔(dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度后，副調(diào)研員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)套改為四級(jí)調(diào)研員職級(jí)）的中共黨員。二是國(guó)有企業(yè)中的“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”，包括大型、特大型國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)（含國(guó)有和國(guó)有控股金融企業(yè)）中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員，中型以下國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)（含國(guó)有和國(guó)有控股金融企業(yè)）領(lǐng)導(dǎo)班子，以及上述企業(yè)中其他相當(dāng)于縣處級(jí)以上層次的中共黨員。三是事業(yè)單位中的“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”，包括事業(yè)單位（未列入?yún)⒄展珓?wù)員法管理范圍）領(lǐng)導(dǎo)班子和其他六級(jí)以上管理崗位的中共黨員。此外，已退出上述領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、但尚未辦理退休手續(xù)的中共黨員干部也屬于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍。

“公職人員”有狹義和廣義兩個(gè)層面。狹義的公職人員專指“行使公權(quán)力的公職人員”，核心判斷點(diǎn)在于看其是否行使公權(quán)力、履行公務(wù)。《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第二條規(guī)定，“本法所稱公職人員，是指《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的人員”?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》第三條規(guī)定，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”。監(jiān)察法第十五條、監(jiān)察法實(shí)施條例第四十條至第四十六條對(duì)“行使公權(quán)力的公職人員”類型進(jìn)行劃分，主要包括（一）中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；（三）國(guó)有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。而廣義的“公職人員”除包含“行使公權(quán)力的公職人員”外，一般還包括事業(yè)單位中管理崗位之外的專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位兩類人員，可以將其列為“不行使公權(quán)力的公職人員”。比如，2018年1月20日印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》第十三條規(guī)定，“確立公辦中小學(xué)教師作為國(guó)家公職人員特殊的法律地位”。這里的“公辦中小學(xué)教師”實(shí)際上就是事業(yè)單位中的專業(yè)技術(shù)崗，其在學(xué)校不屬于管理崗、不行使公權(quán)力，但仍然被認(rèn)定為公職人員。

二、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)兼職的認(rèn)定

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零三條規(guī)定，“違反有關(guān)規(guī)定從事營(yíng)利活動(dòng)，有下列行為之一，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分：……違反有關(guān)規(guī)定在經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等單位中兼職，或者經(jīng)批準(zhǔn)兼職但獲取薪酬、獎(jiǎng)金、津貼等額外利益的，依照第一款規(guī)定處理”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》第二條規(guī)定，“禁止私自從事營(yíng)利性活動(dòng)。不準(zhǔn)有下列行為：……（五）違反規(guī)定在經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)團(tuán)體等單位中兼職或者兼職取酬，以及從事有償中介活動(dòng)”。由上可知，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兼職要求主要體現(xiàn)在以下兩方面：（1）可以兼職，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)、不能違反有關(guān)規(guī)定；（2）經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)兼職的，不能獲取額外利益。

那么，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兼職應(yīng)當(dāng)遵循哪些規(guī)定呢？《〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則〉實(shí)施辦法》第十四條規(guī)定，《廉政準(zhǔn)則》第二條第五項(xiàng)所稱“違反規(guī)定”，是指違反《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》（中辦發(fā)〔1998〕17號(hào)），中共中央紀(jì)委、中共中央組織部《關(guān)于退出現(xiàn)職、接近或者達(dá)到退休年齡的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職、任職有關(guān)問(wèn)題的意見》（中組發(fā)〔2008〕11號(hào)）等有關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兼職或者兼職取酬、從事有償中介活動(dòng)的規(guī)定。所以，實(shí)踐中判斷黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在違規(guī)兼職，主要根據(jù)以上規(guī)定研判。

三、公職人員違規(guī)兼職的認(rèn)定

（一）行使公權(quán)力的公職人員

1.公務(wù)員及參公管理人員。監(jiān)察法第十五條第（一）款、監(jiān)察法實(shí)施條例第四十一條、公務(wù)員法第二條對(duì)公務(wù)員的范圍作出界定。針對(duì)公務(wù)員的兼職問(wèn)題，公務(wù)員法第四十四條規(guī)定，“公務(wù)員因工作需要在機(jī)關(guān)外兼職，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并不得領(lǐng)取兼職報(bào)酬”。第五十九條規(guī)定，“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法，不得有下列行為：……（十六）違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織中兼任職務(wù)；不得違規(guī)兼職，經(jīng)批準(zhǔn)兼職不得領(lǐng)取報(bào)酬”。由上可知，對(duì)公務(wù)員的兼職要求主要體現(xiàn)在以下兩方面：（1）可以兼職，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)、不能違反有關(guān)規(guī)定；（2）經(jīng)批準(zhǔn)兼職的，不得領(lǐng)取報(bào)酬。那么公務(wù)員兼職應(yīng)當(dāng)遵循哪些規(guī)定呢？需要結(jié)合崗位、行業(yè)等具體問(wèn)題具體分析。另根據(jù)中共中央組織部、人事部關(guān)于印發(fā)《工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的意見的通知》規(guī)定，“工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等21個(gè)人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)中，除工勤人員以外的機(jī)關(guān)工作人員，列入?yún)⒄展珓?wù)員法管理的范圍”，故參公管理人員兼職問(wèn)題參照公務(wù)員管理。

2.事業(yè)單位從事公務(wù)或從事管理的人員。監(jiān)察法第十五條第（二）款和第（四）款、監(jiān)察法實(shí)施條例第四十二條、第四十四條，對(duì)該部分人員構(gòu)成作出規(guī)定，主要是指事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員，比如疾控中心、醫(yī)保中心、扶貧站、網(wǎng)信辦、工程公路管理所、高?？蒲袉挝坏葟氖鹿珓?wù)或管理的人員。該部分群體能否兼職、如何兼職不能一概而論，可按人員級(jí)別分類適用。（1）事業(yè)單位中相當(dāng)于縣（處）級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部兼職規(guī)定適用黨員領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)要求。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》第十五條規(guī)定，“本準(zhǔn)則適用于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)中縣（處）級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣（處）級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”。（2）事業(yè)單位其他行使公權(quán)力的公職人員，一般包括相當(dāng)于縣（處）級(jí)以上非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，科級(jí)以下黨員干部及非黨員干部，或臨時(shí)從事相關(guān)公共管理活動(dòng)的人員。應(yīng)當(dāng)按照《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》第十九條規(guī)定規(guī)范兼職行為，可參照“不行使公權(quán)力的公職人員”予以規(guī)范，詳見下文論述。

3.國(guó)有企業(yè)管理人員。監(jiān)察法第十五條第（三）款、監(jiān)察法實(shí)施條例第四十三條、《國(guó)有企業(yè)管理人員處分條例》第二條對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員的范圍作出界定。針對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員的兼職問(wèn)題，《國(guó)有企業(yè)管理人員處分條例》第二十一條規(guī)定，“國(guó)有企業(yè)管理人員有下列行為之一的，依據(jù)公職人員政務(wù)處分法第三十六條的規(guī)定，予以警告、記過(guò)或者記大過(guò)；情節(jié)較重的，予以降級(jí)或者撤職；情節(jié)嚴(yán)重的，予以開除：……（四）經(jīng)批準(zhǔn)兼職，但是違反規(guī)定領(lǐng)取薪酬或者獲取其他收入”。由上可知，對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員的兼職要求主要體現(xiàn)在以下兩方面：（1）可以兼職，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)、不能違反有關(guān)規(guī)定；（2）兼職后可以領(lǐng)取薪酬或獲取其他收入，但不能違反有關(guān)規(guī)定。這里的規(guī)定，主要是指《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，要具體問(wèn)題具體分析。國(guó)有企業(yè)的一般員工兼職不在此處限制之列，但仍應(yīng)當(dāng)符合地區(qū)、行業(yè)、系統(tǒng)、單位的相關(guān)規(guī)定。

4.基層群眾性自治組織中從事管理的人員。監(jiān)察法第十五條第（五）款、監(jiān)察法實(shí)施條例第四十五條對(duì)基層群眾性自治組織中從事管理的人員范圍作出界定，比如村支書、村委會(huì)主任等。國(guó)家層面對(duì)該部分人員的兼職沒(méi)有明確限制，開展兼職的核心是避免利益沖突、確保職務(wù)廉潔性，可結(jié)合《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)規(guī)定》參考適用。比如村干部不能承攬本村范圍內(nèi)的工程，不能借身份與民爭(zhēng)利、欺壓百姓，開展副業(yè)必須遵紀(jì)守法等。有的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章作出了限制性規(guī)定，如《浙江省村級(jí)組織工作規(guī)則（試行）》第十五條第二款規(guī)定，“村黨組織、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社班子成員本人及其近親屬、近姻親屬均不得參與本村建設(shè)工程和項(xiàng)目的投標(biāo)、承包”。

5.其他依法履行公職的人員。監(jiān)察法第十五條第（六）款、監(jiān)察法實(shí)施條例第四十六條對(duì)其他依法履行公職的人員范圍作出界定，比如人民陪審員、協(xié)警輔警等。該部分人員能否兼職，也要具體情況具體分析。首先看有無(wú)明確的禁止性規(guī)定，比如人民陪審員法第六條規(guī)定，“律師、公證員、仲裁員、基層法律服務(wù)工作者不能擔(dān)任人民陪審員”，因此人民陪審員不得兼任上述職務(wù)。其次，在無(wú)明確禁止性規(guī)定情況下，應(yīng)當(dāng)判斷兼職行為是否影響公正履職、影響職務(wù)廉潔性。比如輔警在轄內(nèi)安保公司、駕校等管理服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)企業(yè)擔(dān)任管理職務(wù)，有可能構(gòu)成違規(guī)兼職。

（二）不行使公權(quán)力的公職人員

如上所述，對(duì)公職人員的劃分除包括“行使公權(quán)力的公職人員”，還包括“不行使公權(quán)力的公職人員”，該部分群體主要指事業(yè)單位中管理崗位之外的專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位兩類人員。針對(duì)該部分人員的兼職問(wèn)題，《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》第十九條作出原則性規(guī)定，“有下列行為之一的，給予警告或者記過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予降低崗位等級(jí)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分：……（六）違反國(guó)家規(guī)定，從事、參與營(yíng)利性活動(dòng)或者兼任職務(wù)領(lǐng)取報(bào)酬的”?！笆聵I(yè)單位其他行使公權(quán)力的公職人員”兼職問(wèn)題可以參照適用。由上可知，兼職要求主要體現(xiàn)在以下兩方面：（1）可以兼職，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)、不能違反國(guó)家規(guī)定；（2）兼職后可以領(lǐng)取報(bào)酬，但不能違反國(guó)家規(guī)定。

至于“國(guó)家規(guī)定”包括哪些情形，需要具體問(wèn)題具體分析，并根據(jù)身份、職務(wù)、行業(yè)、兼職行為性質(zhì)，是否可能影響正確履職、公正履職等進(jìn)行綜合判斷。以高校法學(xué)教師兼職擔(dān)任律師為例，《中華人民共和國(guó)律師法》第十二條規(guī)定，“高等院校、科研機(jī)構(gòu)中從事法學(xué)教育、研究工作的人員，符合本法第五條規(guī)定條件的，經(jīng)所在單位同意，依照本法第六條規(guī)定的程序，可以申請(qǐng)兼職律師執(zhí)業(yè)”。高校法學(xué)教師兼任律師首先應(yīng)當(dāng)符合律師法要求、不能違反國(guó)家規(guī)定；其次，兼職擔(dān)任律師不能影響正常的教育教學(xué)活動(dòng)；第三，兼職擔(dān)任律師應(yīng)當(dāng)經(jīng)所在單位批準(zhǔn)、履行相關(guān)手續(xù)。另根據(jù)《關(guān)于支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》等文件政策，國(guó)家支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員兼職創(chuàng)新或者在職創(chuàng)辦企業(yè)等，在符合文件精神并履行相應(yīng)手續(xù)的情況下，此類人員開展兼職不屬于違紀(jì)違法。

（作者系法學(xué)博士，成都理工大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副教授）