□ 說法典

□ 呂忠梅

生態(tài)環(huán)境法典草案第六條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境保護堅持預防為主、系統(tǒng)治理、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、公眾參與、損害擔責的原則?！?/p>

這一規(guī)定意味著，生態(tài)環(huán)境法典草案將“預防為主”作為生態(tài)環(huán)境保護的首要原則。理解這一設計，就需要懂得“預防為主”對于每個人在清潔、安全環(huán)境中生活的意義。

預防為主是經(jīng)驗總結

預防為主，是人類在遭受環(huán)境污染和生態(tài)破壞的嚴重影響，付出慘痛的生命財產(chǎn)代價后進行的經(jīng)驗總結。

人類進入20世紀，隨著工業(yè)化進程的加快，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題日益嚴重，先后爆發(fā)了比利時馬斯河谷煙霧、美國多諾拉煙霧、英國倫敦煙霧、美國洛杉磯光化學煙霧以及日本水俁病、痛痛病、四日市哮喘、米糠油中毒等震驚世界的八大公害事件。人們逐漸認識到，處理環(huán)境問題必須采取預防措施。

一方面，“污染容易治理難、破壞容易恢復難”是生態(tài)環(huán)境問題的顯著特征。另一方面，人為的生態(tài)環(huán)境破壞具有不可逆性，而且生態(tài)環(huán)境問題的后果不是一天形成的，其可能經(jīng)歷漫長的自然遷移、轉化、富集等物理、化學、生物化學過程，也會因為生態(tài)系統(tǒng)本身發(fā)生空間轉換，形成一因多果、多因一果、多因多果等復雜狀態(tài)。

由此可知，環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題直接影響當代人及其子孫后代的健康生存和可持續(xù)發(fā)展，必然要求從源頭開始采取預防措施，盡可能減少或避免生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生。

預防包括雙重含義

一般意義上講，預防是指在預測人為活動可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或增加不良影響的前提下所采取的事先防范措施，以防止生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生或擴大，或把不可能避免的環(huán)境污染或環(huán)境破壞控制在一定的限度之內(nèi)。具體而言主要包括兩種：

一是對環(huán)境損害的預防，即針對科學上已經(jīng)確認因果關系的生態(tài)環(huán)境威脅采取的事先預防措施，以防止環(huán)境危害的產(chǎn)生。對于已知即將到來的損害，法律上可以通過制定規(guī)劃、標準和采取技術手段防止其發(fā)生。比如，設定二氧化硫排放標準防控酸雨、劃定生態(tài)保護紅線、進行環(huán)評影響評價等。

二是對環(huán)境風險的防范，也被稱為預警，即針對科學不確定性風險，或者說雖然缺乏充分證據(jù)但存在重大威脅可能時所應當采取的預防措施。風險預防本質(zhì)上是對“不可知”的未來采取的措施，因此需要同時具備一定的適用前提。比如，氣候變化、生物多樣性減少是世界上達成共識的當代生態(tài)環(huán)境風險，需要在法律上采取相應的應對氣候變化措施，為生態(tài)環(huán)境安全設置邊界，禁止或限制人類的相關活動等。

“損害預防”和“風險防范”共同構成了“預防為主”原則的核心內(nèi)容?！帮L險防范”是適應當代生態(tài)環(huán)境問題發(fā)展需要而對“損害預防”內(nèi)涵的拓展與豐富。之所以在法律上對兩者進行區(qū)分，是因為制度設計所需的理念不同。

傳統(tǒng)的損害預防理念認為，只要科學未能證明的，就應該假定“生態(tài)環(huán)境是安全的”，科學不確定性可以成為不要求相關主體采取預防措施的理由，無需在法律上設定主體義務或責任，但是如果等到科學確認因果關系后再采取措施就已無力回天。因此，面對科學不確定性，最為關鍵的不是采取預防措施的必要性，而是采取預防措施的時間。即使沒有充分的科學證據(jù)，只要有造成嚴重或不可逆轉環(huán)境損害的威脅存在，也必須采取防范措施。這是將傳統(tǒng)的“損害預防”拓展至“風險防范”的核心所在。

內(nèi)涵擴展至風險防范

生態(tài)環(huán)境法典編纂是在現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法基礎上進行的系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華。草案第六條的規(guī)定是系統(tǒng)總結我國已有立法經(jīng)驗和實踐探索的成果。

我國在20世紀70年代之初，就將“預防為主，防治結合”作為環(huán)境保護工作的基本方針。自1979年制定環(huán)境保護法（試行）以來，我國的生態(tài)環(huán)境立法都確立了預防原則的重要地位。尤其是2014年新修訂的環(huán)境保護法第五條明確規(guī)定了“預防為主”原則，反映了生態(tài)環(huán)境保護預防優(yōu)先于補救的顯著特點。

值得一提的是，我國相關立法已經(jīng)開始出現(xiàn)風險預防制度。環(huán)境保護法第一條將“保障公眾健康”作為立法目的，第三十九條規(guī)定：“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環(huán)境污染有關的疾病?！边@是法律中首次出現(xiàn)的“風險”概念，確立了國家的環(huán)境與健康風險預防義務。此外，土壤污染防治法設立了“風險管控與修復”專章，生物安全法就“防范和應對生物安全風險”進行專門立法。這些都表明，我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法中的“預防”內(nèi)涵已經(jīng)從傳統(tǒng)的“損害預防”拓展到“風險防范”，為生態(tài)環(huán)境法典編纂確立“預防為主”原則奠定了基礎。

中國進入新時代，生態(tài)安全已被納入國家安全體系。草案在總結已有立法實踐和生態(tài)文明體制改革成果的基礎上，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，不僅將“預防為主”確立為基本原則，而且通過體系化設計，使其成為實現(xiàn)“美麗中國”目標的核心工具。一方面，通過建立“防患于未然”損害預防的制度體系，降低社會總治理成本，提升治理效益。另一方面，通過建立“未雨綢繆”的風險防范制度體系，避免生態(tài)環(huán)境風險升級為生存危機或社會風險。

目前，也有意見提出，將草案中的“預防為主”原則改為“環(huán)境不倒退”原則和“風險預防”原則?！邦A防為主”原則會進一步得到完善，其環(huán)境治理從“末端應對”轉向“主動防控”的核心理念不能變；其平衡發(fā)展與安全的關系，通過風險防控守住生態(tài)安全底線的功能不能變；以系統(tǒng)性、前瞻性制度設計應對復雜環(huán)境風險挑戰(zhàn)的制度邏輯不能變；將人類活動置于生態(tài)環(huán)境承載能力之下，推動實現(xiàn)“人與自然和諧”的現(xiàn)代化、實現(xiàn)代際公平的價值追求不能變。

（作者系十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員、中國法學會副會長。本報記者朱寧寧整理）