制圖/李曉軍

□ 說法典

□ 呂忠梅

“公眾參與”在生態(tài)環(huán)境法典草案中十分重要。生態(tài)環(huán)境法典草案在第六條將“公眾參與”作為一項基本原則加以規(guī)定，并在第九章用11個條文專章規(guī)定“信息公開與公眾參與”。此外，在一些生態(tài)環(huán)保相關規(guī)范中如環(huán)境影響評價制度等，也有具體的公眾參與形式與程序的規(guī)定。

如此強調“公眾參與”，其本質是通過環(huán)境民主重構國家與公民關系，將政府主導的生態(tài)環(huán)境保護模式轉化為全民共治模式。

基于多方面考慮

公眾參與原則，是指公民、法人和社會組織依法通過法定程序參與環(huán)境決策、管理與監(jiān)督的權利和義務。該原則強調生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，治理并非完全依賴行政力量，而應由公眾與政府共同承擔。其核心是賦予公眾環(huán)境知情權、決策參與權、監(jiān)督救濟權，確保環(huán)境政策的民主性與科學性。

生態(tài)環(huán)境立法之所以要規(guī)定“公眾參與”，主要基于三個方面的考慮：

首先，生態(tài)環(huán)境問題具有復雜性和突發(fā)性。在復雜的生態(tài)系統(tǒng)中，任何個人對環(huán)境產(chǎn)生影響的活動都可能產(chǎn)生“蝴蝶效應”。由于政府難以全面監(jiān)測和控制所有對環(huán)境可能產(chǎn)生影響的行為，僅僅依靠政府的力量難以完成生態(tài)環(huán)境保護的艱巨任務。而公眾作為生態(tài)環(huán)境的直接接觸者和生態(tài)環(huán)境問題的直接承受者，能通過日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)潛在風險，填補監(jiān)管空白。因此，必須廣泛吸納公眾的意見，盡可能收集相關信息，通過公眾參與減少因信息不對稱帶來的監(jiān)管漏洞。

其次，生態(tài)環(huán)境問題涉及復雜的社會利益關系，單純依靠行政管理模式容易引發(fā)“鄰避效應”或“搭便車”心理，不僅會導致政府與公眾關系緊張，還會導致公眾缺乏主動性、積極性。通過公眾參與，一方面，可以匯集多元利益訴求，防止決策偏向特定集團，提升政府決策的可接受度，走出“政府埋單—群眾反對”的治理困局。另一方面，通過公眾參與了解群眾訴求，有利于動員全社會的力量，轉變生產(chǎn)生活方式，積極履行垃圾分類、低碳消費等綠色義務，積極參與生態(tài)環(huán)境保護工作。

最后，生態(tài)環(huán)境保護涉及“自然生態(tài)系統(tǒng)”與“社會生態(tài)系統(tǒng)”兩個巨大復雜系統(tǒng)之間的關系調適，必須形成“多主體參與、多層級聯(lián)動、多環(huán)節(jié)協(xié)同”的治理體系。通過公眾參與，既能夠以“用腳投票”、抵制污染產(chǎn)品等方式形成市場壓力，倒逼企業(yè)綠色轉型；也能夠以監(jiān)督舉報、提起訴訟等方式請求保護，監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動；還能夠以提出意見、表達訴求等方式參與決策，提升政府決策和監(jiān)管效率，并監(jiān)督政府依法行政。

相關規(guī)定不斷完善

1973年，第一次全國環(huán)境保護會議提出了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護工作方針（以下簡稱“32字方針”）。其中，“依靠群眾、大家動手”的表述是“公眾參與”的雛形。1979年環(huán)境保護法(試行)第四條將“32字方針”以立法方式加以確認，初步規(guī)定了“公眾參與”。1989年環(huán)境保護法規(guī)定了公民的“檢舉控告權”。

我國在立法中正式規(guī)定“公眾參與”的是2003年施行的環(huán)境影響評價法。該法詳細規(guī)定了公眾參與規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設項目環(huán)境影響評價的內(nèi)容與程序。原國家環(huán)境保護總局于2006年頒布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，更為系統(tǒng)地規(guī)定了公眾參與環(huán)評的原則、范圍、形式，并于2007年頒布《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，規(guī)定了政府的環(huán)境信息公開義務和程序。

2014年修訂的環(huán)境保護法在總結前期立法與實踐的基礎上，不僅在第五條明確將“公眾參與”作為一項基本原則加以規(guī)定，而且專設“信息公開與公眾參與”一章，將原來分散在相關法律法規(guī)中的環(huán)境信息公開和公眾參與規(guī)定予以集中，建立了相對完整的公眾參與制度。隨后，在水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律的修改以及土壤污染防治法等法律的制定中，均強化了公眾參與的內(nèi)容。

提供完善法律依據(jù)

目前，我國在公眾參與方面還存在一些問題，比如，公眾參與深度不足，事后舉報多，決策前期參與有限；程序保障相對薄弱，法律規(guī)范可操作性不強；城鄉(xiāng)公眾參與意愿不均，參與能力存在短板等。

針對這些問題，生態(tài)環(huán)境法典草案對“公眾參與”進行了體系性集成，構建了從基本原則到分級實施機制，為真正實現(xiàn)公眾參與提供完善的法律依據(jù)。

一是擴大“公眾參與”的覆蓋范圍。草案在總則編將“公眾參與”列為基本原則，設立“信息公開與公眾參與”專章，并在相關各編規(guī)定了實體性權利和義務?！肮妳⑴c”從原來的污染防治領域擴大到生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展領域，并且能夠涵蓋法典之外的生態(tài)環(huán)境保護活動。

二是系統(tǒng)整合公眾參與的實體性權利與程序性權利。草案形成了公眾參與的實體性權利、衍生性權利、救濟性權利的完整結構。一方面，草案將“保障公眾健康和環(huán)境權益”作為立法目的，承認公民對良好環(huán)境的享有權，確認了公眾環(huán)境權這一實體性權利。另一方面，以“信息公開與公眾參與”專章通過規(guī)定公眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，明確了公眾環(huán)境權所衍生的相關程序性權利。此外，通過規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害請求權與公益訴訟提起權，明確規(guī)定了公眾參與的救濟性權利，由此形成了完備的公眾參與權利體系。

三是系統(tǒng)規(guī)范主體行為和參與形式。草案針對不同群體規(guī)定了不同的參與方式，如在賦予公民個體對油煙噪聲等民生問題直接監(jiān)督權的同時，要求其承擔綠色生活義務；明確生態(tài)環(huán)境保護公益組織提起公益訴訟的主體資格，并規(guī)定行政機關提供相關業(yè)務咨詢的義務；鼓勵媒體、科技工作者通過環(huán)境曝光、技術方案等參與生態(tài)環(huán)境治理。在參與程序方面，草案針對不同場景設計差異化路徑，如針對規(guī)劃與標準制定，要求公開向社會征求意見；對于環(huán)評審批，規(guī)定必須召開公眾聽證會和專家論證會；對于生態(tài)修復項目，規(guī)定必須舉行社區(qū)座談會并進行問卷調查；對于企業(yè)污染和破壞行為，公開舉報電話和提起公益訴訟等。

目前，草案還在進一步修改完善過程中。在這樣的總體思路下，公眾參與原則及其實施相關規(guī)定將愈發(fā)完善。

（作者系十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員、中國法學會副會長。本報記者朱寧寧整理）