□ 慧眼觀察
□ 關(guān)保英
十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議6月27日表決通過(guò)新修訂的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》,自2026年1月1日起施行。治安管理處罰法的此次修訂力度較大,既體現(xiàn)了新時(shí)代治安管理的需要,又對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法體系作了新的拓展,契合了法治政府和法治社會(huì)的建設(shè)要求,關(guān)于行政執(zhí)法的新構(gòu)型及新時(shí)代的法治政府建設(shè)也有實(shí)實(shí)在在的舉措。
新修訂的治安管理處罰法有關(guān)行政執(zhí)法的拓展,主要體現(xiàn)在如下方面:
行政執(zhí)法中的法理闡釋。行政執(zhí)法是行政主體依據(jù)法律規(guī)定,對(duì)當(dāng)事人的違法行為進(jìn)行有關(guān)行政法律和法規(guī)的適用行為。在我國(guó)傳統(tǒng)的行政執(zhí)法構(gòu)造中,行政主體所要做的就是讓案件事實(shí)和法律規(guī)定相結(jié)合,在執(zhí)法過(guò)程中既要具有合法性,也要體現(xiàn)比例原則的要求。行政執(zhí)法決定的規(guī)范作出,便意味著一個(gè)執(zhí)法行為已得到實(shí)施。新修訂的治安管理處罰法增加了“充分釋法說(shuō)理,教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法”的規(guī)定。該規(guī)定明確行政主體在行政執(zhí)法中具有闡釋法理的義務(wù),要求行政主體不能在執(zhí)法中簡(jiǎn)單地、程序化地行使執(zhí)法權(quán),而是要與行政相對(duì)人或者案件其他當(dāng)事人有法治精神和法律原理方面的交流。包括向當(dāng)事人解讀行政法原理,闡釋行政法規(guī)定的前因后果,分析行政法規(guī)定中所隱含的法律理論和法治技術(shù)細(xì)節(jié)等。這便促成了行政主體與行政相對(duì)人在行政法治的主導(dǎo)下形成更具理性的關(guān)系。
行政執(zhí)法中的剛?cè)岵?jì)。每一個(gè)行政執(zhí)法都是由行政主體的行政行為予以承載的。我國(guó)行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政復(fù)議法、行政訴訟法及國(guó)家賠償法等行政法律以及部門(mén)行政管理法中,關(guān)于行政行為的作出,既有實(shí)體方面的規(guī)定,也有程序方面的規(guī)定??梢?jiàn),行政行為的作出既有實(shí)體上的依據(jù),也有程序上的遵循,行政行為作出時(shí)所呈現(xiàn)的剛性化特征較為明顯。其中以治安管理處罰法為典型,該法中有關(guān)行政行為作出的規(guī)定,此前并沒(méi)有給行政主體留下較多的裁量空間。但治安管理處罰法在修訂時(shí)考量到了這個(gè)問(wèn)題,因而在秉持行政行為的剛性原則同時(shí),也提倡行政行為的柔性化。例如,規(guī)定“為免受正在進(jìn)行的不法侵害采取的制止行為,未明顯超過(guò)必要限度的,不屬于違反治安管理行為;若超過(guò)必要限度造成較大損害,應(yīng)減輕處罰;情節(jié)較輕的則不予處罰”。這是對(duì)行政執(zhí)法及其精神的較大發(fā)展,也使得我國(guó)法治政府建設(shè)的內(nèi)涵越來(lái)越充實(shí),法治政府與法治社會(huì)、法治國(guó)家的一體化關(guān)系越來(lái)越緊密。剛性與柔性的有機(jī)結(jié)合不僅僅是一個(gè)法律適用問(wèn)題,更為重要的是,它使得行政執(zhí)法的效果和社會(huì)治理的效果找到了非常好的契合點(diǎn)。
行政執(zhí)法中的底線堅(jiān)守。我國(guó)早在2014年對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí),就提出了公權(quán)力行使中底線和紅線的概念,即底線不可觸碰,紅線不可逾越,堅(jiān)守這兩條線是憲法精神和法治原則對(duì)公權(quán)力及其行使的基本要求。治安管理處罰是一種特殊的行政執(zhí)法,其特殊性在于相較其他行政執(zhí)法,具有嚴(yán)厲性和敏感性。有人將治安管理處罰法稱(chēng)為“小刑法”,其與刑法的適用確實(shí)也是相互銜接的。一方面,治安管理處罰法規(guī)定了行政拘留的行政處罰種類(lèi),行政拘留作為一種限制人身自由的行政處罰,是行政法中最嚴(yán)厲的制裁措施。行政處罰法和治安管理處罰法都對(duì)行政拘留的處罰規(guī)定了嚴(yán)格適用的條件,要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎適用行政拘留的處罰措施。另一方面,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中如果認(rèn)為當(dāng)事人的違法行為已經(jīng)超出了行政拘留的適用標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)成了犯罪,那就應(yīng)當(dāng)將案件移送刑事司法機(jī)關(guān)。新修訂的治安管理處罰法明確規(guī)定:“違反治安管理行為構(gòu)成犯罪,應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任的,不得以治安管理處罰代替刑事處罰。”同時(shí)也要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格守住行政執(zhí)法的底線。
行政執(zhí)法中的行政權(quán)限縮。此次修訂治安管理處罰法的基本考量是法治國(guó)家建設(shè)這一根本目標(biāo)?;谠撃繕?biāo),新修訂的治安管理處罰法拓展了治安處罰的適用范圍,增設(shè)了新的違法行為類(lèi)型和具體處罰措施。如增加了對(duì)在國(guó)家考試中作弊行為的處罰,及對(duì)在公共場(chǎng)所穿戴宣揚(yáng)美化侵略戰(zhàn)爭(zhēng)、侵略行為的服飾標(biāo)志,不聽(tīng)勸阻且造成不良社會(huì)影響的行為的處罰等規(guī)定。這反映了治安管理處罰法承載著社會(huì)治理的任務(wù),這也是法治國(guó)家建設(shè)的具體要求。此外,新修訂的治安管理處罰法對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力行使作出新的規(guī)定,如對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在詢(xún)問(wèn)、查證時(shí)提出新的要求,增加了時(shí)限規(guī)定、錄音錄像規(guī)定及保證當(dāng)事人正當(dāng)需求的規(guī)定等。此類(lèi)規(guī)定既規(guī)范了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰中的權(quán)力行使,也保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。
新修訂的治安管理處罰法在規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)的制度設(shè)計(jì)中還有其他亮點(diǎn),如確立了治安處罰中的法制審核制度。尤其在執(zhí)法監(jiān)督和法律責(zé)任部分,也有一系列新的規(guī)范行政主體權(quán)力行使的制度,它使得法治政府建設(shè)在治安管理處罰法中既有深厚基礎(chǔ),又有新的路徑。
(作者系上海政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,上海市人民政府參事)
編輯:高弼浡