案例1.審查糾正地方性法規(guī)要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定

審查要旨：2024年3月，黨中央專門部署開展關(guān)于涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作，其中將“違法要求經(jīng)營者提供或扣留經(jīng)營者各類保證金”作為清理重點，著力破除影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的制度性壁壘，減輕生產(chǎn)經(jīng)營主體負擔。國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定，設(shè)立政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費、涉企保證金，應(yīng)當有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者經(jīng)國務(wù)院批準。地方性法規(guī)要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定不符合黨中央關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境、清理涉及不平等對待企業(yè)的法規(guī)的要求和精神，不符合國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定，增加了企業(yè)不合理負擔，應(yīng)當予以糾正。

2024年10月，為了貫徹落實黨中央關(guān)于當前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作的有關(guān)部署精神，根據(jù)黨中央關(guān)于開展涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作要求，全國人大常委會法制工作委員會對現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)中要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定進行了專項審查。

經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，全國11個省31件地方性法規(guī)中有建設(shè)單位應(yīng)當交存物業(yè)保修金的規(guī)定。這些地方性法規(guī)中規(guī)定的“物業(yè)保修金”，是建設(shè)單位交存的用于保證建設(shè)單位在物業(yè)保修期內(nèi)承擔物業(yè)保修責任的保證金。多數(shù)地方性法規(guī)中稱為“物業(yè)保修金”，也有地方稱為“物業(yè)質(zhì)量保修金”、“工程質(zhì)量保修抵押金”等。關(guān)于收取的數(shù)額，各地規(guī)定不同，一般規(guī)定按照物業(yè)建筑安裝總造價的1%—3%收取。關(guān)于收取的時間，多數(shù)地方規(guī)定在物業(yè)竣工驗收前收取，也有地方規(guī)定在“不動產(chǎn)權(quán)屬初始登記前”、“新建住宅物業(yè)交付前”收取。關(guān)于收取物業(yè)保修金的部門，各地方基本都規(guī)定為“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門”，也有的地方規(guī)定為主管部門“指定的物業(yè)保修金管理機構(gòu)”。

審查過程中，全國人大常委會法制工作委員會依據(jù)立法法、全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定的有關(guān)規(guī)定，就地方性法規(guī)相關(guān)規(guī)定的制定背景、主要考慮和實施情況請部分制定機關(guān)說明情況、提出意見，并征求司法部、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部意見。全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)司局召開專題座談會，并征求了委內(nèi)相關(guān)室的意見。

綜合各方面意見，全國人大常委會法制工作委員會審查認為：

第一，地方性法規(guī)要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金，不符合黨中央關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境、清理涉及不平等對待企業(yè)的法規(guī)的要求和精神，增加企業(yè)不合理負擔，應(yīng)予清理。2024年3月，黨中央專門部署開展關(guān)于涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作，其中將“違法要求經(jīng)營者提供或扣留經(jīng)營者各類保證金”作為清理重點，著力破除影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的制度性壁壘，減輕生產(chǎn)經(jīng)營主體負擔。對涉企保證金的設(shè)立和收取作出嚴格限制，目的是切實減輕企業(yè)負擔，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)經(jīng)營主體活力。2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（國辦發(fā)〔2016〕49號）也明確提出“全面清理各類保證金。對建筑業(yè)企業(yè)在工程建設(shè)中需繳納的保證金，除依法依規(guī)設(shè)立的投標保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金外，其他保證金一律取消。對取消的保證金，自本通知印發(fā)之日起，一律停止收取?！钡胤叫苑ㄒ?guī)關(guān)于建設(shè)單位應(yīng)當交存物業(yè)保修金保證履行保修責任的規(guī)定，增加了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等相關(guān)市場主體的負擔，與當前穩(wěn)定市場主體預期、提振市場信心的政策取向不一致。物業(yè)保修金屬于此次黨中央涉企法規(guī)政策清理重點，應(yīng)予清理。

第二，地方性法規(guī)要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定缺乏法律、行政法規(guī)依據(jù)，不符合國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定。建筑法第六十二條規(guī)定“建筑工程實行質(zhì)量保修制度”，明確了建筑工程的保修義務(wù)，但并未具體規(guī)定承擔保修責任的方式。國務(wù)院《物業(yè)管理條例》第三十一條規(guī)定，“建設(shè)單位應(yīng)當按照國家規(guī)定的保修期限和保修范圍，承擔物業(yè)的保修責任”。也沒有規(guī)定建設(shè)單位通過交存物業(yè)保修金的方式履行保修義務(wù)。國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二十五條規(guī)定：“設(shè)立政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費、涉企保證金，應(yīng)當有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者經(jīng)國務(wù)院批準。對政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費、涉企保證金以及實行政府定價的經(jīng)營服務(wù)性收費，實行目錄清單管理并向社會公開，目錄清單之外的前述收費和保證金一律不得執(zhí)行。”經(jīng)與有關(guān)部門確認，國務(wù)院規(guī)范性文件、部門規(guī)章和相關(guān)部門規(guī)范性文件中都沒有規(guī)定向建設(shè)單位收取物業(yè)保修金，國務(wù)院也沒有批準過向建設(shè)單位收取物業(yè)保修金。地方性法規(guī)在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)，也未經(jīng)國務(wù)院批準的情況下規(guī)定向建設(shè)單位收取物業(yè)保修金，不符合國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定。

第三，物業(yè)保修金制度已不符合實際情況，實踐中較難執(zhí)行。全國人大常委會法制工作委員會在審查研究過程中，向部分規(guī)定了物業(yè)保修金制度的地方人大常委會法制工作委員會了解該制度的實際執(zhí)行情況。據(jù)了解，目前物業(yè)保修金制度的實際執(zhí)行情況已經(jīng)發(fā)生變化。有的地方已不再收取物業(yè)保修金，實踐中通常采取建設(shè)單位購買保險等方式承擔保修責任。也有一些地方由于企業(yè)負擔過重、機構(gòu)調(diào)整等原因未執(zhí)行過相關(guān)規(guī)定。此外，部分地方正在探索依托市場化手段，采用商業(yè)保險等方式建立物業(yè)保修制度。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正統(tǒng)籌探索建立房屋定期體檢、房屋保險和房屋養(yǎng)老金等制度，實現(xiàn)全生命周期房屋質(zhì)量管理。

2024年11月，全國人大常委會法制工作委員會向有關(guān)地方人大常委會提出書面審查意見，認為地方性法規(guī)要求建設(shè)單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定，不符合黨中央關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境、清理涉及不平等對待企業(yè)的法規(guī)的要求和精神，不符合國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定，增加了企業(yè)不合理負擔，實踐中也較難執(zhí)行，應(yīng)當予以糾正。同時，對于如何健全完善物業(yè)保修制度，建議有關(guān)方面加強研究。經(jīng)溝通，有關(guān)地方人大常委會均同意對相關(guān)規(guī)定盡快作出修改并書面提出了明確處理計劃和時限。

案例2.審查糾正有關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)的規(guī)定

審查要旨：地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)的規(guī)定，不符合黨中央關(guān)于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、清理涉企法規(guī)政策的要求和精神，不符合國務(wù)院《公平競爭審查條例》等上位法有關(guān)規(guī)定，屬于不合理、不必要措施，應(yīng)當予以糾正。

為貫徹落實黨中央關(guān)于當前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作的有關(guān)分析部署精神，根據(jù)黨中央關(guān)于開展涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作要求，2024年10月，全國人大常委會法制工作委員會對現(xiàn)行有效地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中關(guān)于要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)的規(guī)定開展了專項審查。經(jīng)梳理，共有3件地方性法規(guī)和2件地方政府規(guī)章存在“申請從事網(wǎng)約車經(jīng)營的，應(yīng)當在本市設(shè)立分支機構(gòu)”的規(guī)定。

為做好審查工作，全國人大常委會法制工作委員會就地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中關(guān)于要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)的問題，與交通運輸部、司法部座談溝通。

有的部門提出，國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二十條規(guī)定：“國家持續(xù)放寬市場準入，并實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。市場準入負面清單以外的領(lǐng)域，各類市場主體均可以依法平等進入?！本W(wǎng)約車管理不屬于市場準入負面清單管理范圍，應(yīng)當按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的政策精神充分實行公平競爭。根據(jù)黨中央關(guān)于開展涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作要求，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中關(guān)于要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)方可從事經(jīng)營活動的規(guī)定，應(yīng)當予以清理。

有的部門提出，2016年7月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》中規(guī)定，“出租汽車服務(wù)主要包括巡游、網(wǎng)絡(luò)預約等方式”，“網(wǎng)約車平臺公司是運輸服務(wù)的提供者，應(yīng)具備線上線下服務(wù)能力”。同月，交通運輸部、工業(yè)和信息化部等聯(lián)合印發(fā)《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，其中第五條規(guī)定：“申請從事網(wǎng)約車經(jīng)營的，應(yīng)當具備線上線下服務(wù)能力，符合下列條件：……（五）在服務(wù)所在地有相應(yīng)服務(wù)機構(gòu)及服務(wù)能力?！睆纳鲜鲆?guī)定看，國家層面并未要求網(wǎng)約車平臺公司在服務(wù)所在地設(shè)立分支機構(gòu)。地方要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)，一方面是考慮到地方有關(guān)部門對網(wǎng)約車行業(yè)監(jiān)管的需求，另一方面是考慮到網(wǎng)約車公司需要履行對司機管理、培訓等方面義務(wù)。根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的政策精神，以及網(wǎng)約車行業(yè)未來的發(fā)展趨勢，各地不宜要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)，而應(yīng)當由網(wǎng)約車平臺公司根據(jù)自身經(jīng)營發(fā)展需要決定是否設(shè)置。

綜合各方意見和有關(guān)情況，全國人大常委會法制工作委員會審查研究認為：

第一，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)的規(guī)定，不符合黨中央關(guān)于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、清理涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策的要求和精神，不符合有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定。2022年3月印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》第二十五條規(guī)定：“不得以備案、注冊、年檢、認定、認證、指定、要求設(shè)立分公司等形式設(shè)定或者變相設(shè)定準入障礙?！?024年3月，黨中央專門部署開展涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作，著力破除制約企業(yè)發(fā)展的制度障礙。國務(wù)院《公平競爭審查條例》第九條規(guī)定：“起草單位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流動的內(nèi)容：……（二）排斥、限制、強制或者變相強制外地經(jīng)營者在本地投資經(jīng)營或者設(shè)立分支機構(gòu)?！钡胤叫苑ㄒ?guī)、地方政府規(guī)章中關(guān)于要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)方可從事經(jīng)營活動的規(guī)定，不符合黨中央關(guān)于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、清理涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策的要求和精神，不符合國務(wù)院《公平競爭審查條例》的有關(guān)規(guī)定，增加了企業(yè)負擔，屬于不合理、不必要措施。

第二，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章要求外地網(wǎng)約車平臺公司在當?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)的規(guī)定，與國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》，以及交通運輸部、工業(yè)和信息化部等聯(lián)合印發(fā)的《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的相關(guān)要求不一致?！吨笇б庖姟返谒臈l第九項規(guī)定，網(wǎng)約車平臺公司要“保障運營安全和乘客合法權(quán)益”?！稌盒修k法》第十八條規(guī)定：“網(wǎng)約車平臺公司應(yīng)當維護和保障駕駛員合法權(quán)益，開展有關(guān)法律法規(guī)、職業(yè)道德、服務(wù)規(guī)范、安全運營等方面的崗前培訓和日常教育。”因此，《指導意見》和《暫行辦法》均規(guī)定，網(wǎng)約車平臺公司應(yīng)當“具備線上線下服務(wù)能力”，以及“在服務(wù)所在地有相應(yīng)服務(wù)機構(gòu)”，是從加強自身管理、提升服務(wù)水平的角度提出要求，并未要求網(wǎng)約車平臺公司在服務(wù)所在地設(shè)立分支機構(gòu)。

2024年11月，全國人大常委會法制工作委員會向有關(guān)地方人大常委會發(fā)函提出書面審查意見，要求其根據(jù)黨中央有關(guān)精神和上位法規(guī)定抓緊對有關(guān)地方性法規(guī)作出修改。同時，根據(jù)立法法、全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定，將有關(guān)地方政府規(guī)章移送負有監(jiān)督責任的部門督促糾正。有關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章制定機關(guān)均同意對有關(guān)規(guī)定盡快作出修改并書面提出明確處理意見和修改時限。

案例3.審查糾正有關(guān)地方性法規(guī)關(guān)于出租汽車駕駛員應(yīng)當具有本地戶籍的規(guī)定

審查要旨：地方性法規(guī)將具有本地戶籍作為在本地從事出租汽車司機職業(yè)準入條件的規(guī)定，不符合黨中央關(guān)于“引導勞動力要素合理暢通有序流動”、“營造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保證城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)權(quán)利”的改革要求，應(yīng)當予以糾正。

2020年9月，全國人大常委會法制工作委員會收到全國人大代表對五個城市出租汽車管理條例中關(guān)于從事客運出租汽車經(jīng)營服務(wù)的駕駛員應(yīng)當具有本市戶籍的規(guī)定提出的審查建議。審查建議提出，五個城市地方性法規(guī)以本地戶籍作為出租汽車駕駛員準入門檻，構(gòu)成就業(yè)歧視，阻礙了出租汽車行業(yè)“穩(wěn)就業(yè)”功能的實現(xiàn)，建議審查。

審查過程中，全國人大常委會法制工作委員會依據(jù)立法法等有關(guān)法律的規(guī)定，就地方性法規(guī)相關(guān)規(guī)定的制定背景、主要考慮和實施情況請有關(guān)地方人大常委會說明情況、提出意見。全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室征求了委內(nèi)相關(guān)室的意見。

綜合各方意見，全國人大常委會法制工作委員會審查認為，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，黨中央對戶籍制度改革和營造公平就業(yè)環(huán)境作出了明確部署，2020年3月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中提出，“引導勞動力要素合理暢通有序流動”、“營造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保障城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)權(quán)利”。五個城市地方性法規(guī)中規(guī)定駕駛員戶籍條件已不符合黨中央當前的改革精神，應(yīng)結(jié)合其本地實際情況適時修改完善或者作出符合中央精神的解釋和安排。地方性法規(guī)制定機關(guān)在引導勞動力要素合理暢通有序流動的同時，也要注意督促政府部門、有關(guān)社會組織、出租車運營公司、互聯(lián)網(wǎng)平臺等加強安全管理，注重預防危及乘客和駕駛員人身財產(chǎn)安全事件的發(fā)生。

需要說明的是，我國戶籍制度經(jīng)歷了長期發(fā)展并不斷完善的過程，對各地開展城市管理、提供公共服務(wù)發(fā)揮了積極作用?？紤]到全國各地地域情況、發(fā)展水平、社會管理需求等存在較大差異，一些地方根據(jù)戶籍相關(guān)規(guī)定適度控制人口規(guī)模，保障實現(xiàn)人口有序流動和社會安定，具有一定合理性。出租汽車管理屬于地方性事務(wù)，地方性法規(guī)可以對出租車駕駛員的條件作出規(guī)定。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，黨中央對戶籍制度改革和營造公平就業(yè)環(huán)境作出了明確部署和要求，明確提出“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”，“營造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保障城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)權(quán)利”。這些部署和要求，體現(xiàn)了憲法第三十三條第二款關(guān)于“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”規(guī)定的時代內(nèi)涵與精神。對于出租車駕駛員戶籍問題，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，城市管理水平不斷提高，特別是互聯(lián)網(wǎng)、智能手機快速普及，地圖軟件越來越精確，導航功能越來越智能，打車軟件越來越便利，外地戶籍出租車駕駛員完全可以在現(xiàn)代技術(shù)的輔助下完成本地客運工作。當前，我國的城市發(fā)展在客觀上具備了適時修改完善相關(guān)地方性法規(guī)、作出符合黨中央當前改革精神的規(guī)定和安排的現(xiàn)實條件。

2021年1月，全國人大常委會法制工作委員會向五個設(shè)區(qū)的市人大常委會發(fā)函，要求制定機關(guān)結(jié)合本地實際情況適時修改完善相關(guān)規(guī)定。2022年，五個城市完成了相關(guān)規(guī)定的修改工作。2022年8月，又有學者對其他九個城市出租汽車管理條例中出租汽車駕駛員戶籍限制的有關(guān)規(guī)定提出審查建議。全國人大常委會法制工作委員會對此作了認真研究，并向九個地方人大常委會發(fā)函，要求其說明實際做法、立法考慮和后續(xù)工作安排，并督促這些地方參照已有審查意見抓緊修改相關(guān)規(guī)定。

為了更好地推動解決這一問題，全國人大常委會法制工作委員會在2023年備案審查工作情況的報告中提出，“我們發(fā)現(xiàn)以前法工委審查意見要求糾正的地方性法規(guī)將‘按時交納物業(yè)服務(wù)費’作為小區(qū)業(yè)主參選業(yè)主委員會成員的條件、將具有本地戶籍或者居住證作為出租車駕駛員準入的條件等問題，還有一些地方存在類似問題，我們繼續(xù)督促有關(guān)制定機關(guān)及時完成修改工作”。在2024年備案審查工作情況的報告中進一步提出，“對于之前已經(jīng)明確提出審查意見的問題，如將‘按時交納物業(yè)服務(wù)費’作為業(yè)主參選業(yè)主委員會成員條件、將具有本地戶籍或者居住證作為出租車駕駛員準入條件等，督促有關(guān)制定機關(guān)修改有關(guān)地方性法規(guī)的規(guī)定?！辈⒃趯嶋H工作中持續(xù)督促和推動有關(guān)地方修改相關(guān)規(guī)定。

目前，上述十四個地方人大常委會均已完成有關(guān)條例的修改工作。